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農業PPP如何扎根“希望的田野”
發布機構:寧波市糧食局    發布處室:辦公室    發布時間:2017-01-13
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  農業PPP投資是我國農業向現代化轉型、農村生產要素關系變化的必然結果。由于農業項目周期長、投資回收慢,因而加快完善農業生產經營保險、探索開展特色優勢農產品價格指數保險以及貸款保證保險和信用保險等業務勢在必行——

  敏銳的市場觀察人士發現,越來越多的社會資本正加速投入農業,其中既包括互聯網巨頭下鄉,也有工商資本跨界,還有土生土長的農業龍頭企業。在諸多投資形式中,政府和社會資本合作(PPP)占有一定的比例。日前,國家發展改革委、農業部下發了《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》,提出大力推進農業領域政府和社會資本合作,提升農業投資整體效率與效益。這是農業領域首個PPP指導文件。

  農業PPP投資是我國農業向現代化轉型、農村生產要素關系變化的必然結果,也是市場利潤、政策紅利等共同導致的現象。專家認為,在國家PPP新政的支持下,農業PPP投資將迎來新的機遇,此前一系列困擾農業PPP投資的“痛點”有望緩解。

  公私合營為哪般

  “政府對農業農村的投資和支持形式很多,有的看得見,有的看不見。但僅靠加大財政投入遠遠不夠,迫切需要通過多種渠道來增加投資。”農業部產業政策與法規司副司長郭永田說,農業是投資數額很大且回收周期長、見效比較慢的行業,要想成功吸引社會資本通常是比較困難的。但PPP是引導社會資本增加農業投入的重要手段。

  PPP的本質在于通過政府和社會資本合作,提高公共產品和服務的供給質量和效率,這需要各級政府全方位提高治理能力,轉變政府農業投入方式。加快從農業領域公共產品的直接“提供者”,向社會資本“合作者”和項目“監管者”轉變。通過政府投入與社會資本的有機結合,增強農業農村基礎設施和公共服務供給能力。

  哪些領域適合農業PPP進入?《意見》提出,重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全等農業基礎設施建設和公共服務;引導社會資本參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護等項目;鼓勵社會資本參與現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。

  郭永田分析,從上述重點領域可以看出,一些成功的PPP項目應具備如下特征:一是準公益性。農業領域一些項目的成本和效益有外部性,其社會效益高于直接經濟效益。需要政府部門與社會資本以特許權協議為基礎實行全程合作。二是有持續的收入。農業項目一般有比較穩定的效益,但不會有暴利,收益需要通過10年、20年甚至更長時間合作獲得。三是資金投入量大,需要政府投入一部分,社會資本融資一部分,共同注資開展經營。

  資本下鄉有“痛點”

  近幾年,社會資本加快進軍農業,投資規模逐年增長,雖然有的規模不大,不能算是真正的PPP模式,但不少已具雛形。記者采訪時發現,PPP項目庫中屬于農業的PPP項目還不多。財政部PPP中心數據顯示,截至2016年9月底,全國PPP項目庫屬于農業PPP項目共有109個,僅占1%。與之相吻合的是,目前國內對農業領域PPP的研究還比較少,其中相對成熟的是農業部農村經濟研究中心的研究團隊。

  “農業PPP投資雖有一定發展,但規模和范圍都很有限。”農業部農村經濟研究中心研究員龍文軍表示,原因之一是合作持續性較差。一些政府與社會資本的合作并不是規范合作。政府投資以后,有的接管或經營主體積極性不高,經營出現年年投資,項目年年難見效,缺乏可持續性,歸根到底就是政府投資沒有與社會資本形成穩定的合作機制。

  項目吸引力不大是另一個原因。一方面農業生產周期長影響投資回報周期,社會資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來的資金回報。另一方面我國農業基礎設施薄弱。農業基礎設施建設投入較大,首先就把一部分社會資本擋在了外面,即使部分資本勉強進入,也容易導致采取“短期行為”。

  投資環境配套問題也需要正視。郭永田認為,主要有三方面制約。一是用地資源相對緊缺。隨著國家土地政策的調整,用地難矛盾突出,特別是農業設施用地緊張,制約了需要較大規模設施用地的農業項目的發展。二是勞動力成本上升。隨著農村青壯年勞動力外出,社會資本投入農村勞動密集型產業后面臨“用工難”,日益上漲的勞動力成本也影響到其利潤空間。三是農業金融服務滯后。由于缺少可抵押物而難以通過銀行的貸款審批。

  投資風險咋防控

  針對農業PPP項目發展的“痛點”,文件提出,建立分工明確的風險防控機制,政府負責防范和化解政策風險,項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險。加快完善農業生產經營保險,探索開展特色優勢農產品價格指數保險,以及貸款保證保險和信用保險等業務。

  PPP并不是免費的午餐,不可能完全替代其他投融資方式。推進農業PPP也要遵循農業農村經濟的發展規律。專家建議,可以首先選擇一些條件成熟、基礎較好且有過探索實踐的地區,作為社會資本投資農業試驗區(示范區),探索總結經驗后再推廣,有序推進。

  龍文軍建議,由于農業項目周期長、投資回收慢,引進中長期資本需要有充分保障以滿足PPP項目的資金回收和償付需求。為更好地調動銀行貸款的積極性,建議加快設立PPP農業項目擔保基金,對因地方政府失信行為而給銀行造成不良貸款帶來的投資損失,可由基金給予相應的補償。

  郭永田說,要強化社會資本準入資格審查,因地制宜,避免由于社會資本進入農業的盲目性導致資本流失,甚至失去再投入的信心。加強社會資本進入農業的資本審查,尤其是對社會資本流轉農戶土地發展現代農業前,要對其投資動機、資金情況、經營能力等方面作出評估,對實施情況實行全程監控,做到優勝劣汰。


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